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濟。由於晉西土地貧瘠，糧食產量低，加之連年征戰，農民不僅交不起軍糧，而且生活也無保障，不少人紛紛背井離鄉，尋求活路。這些現實，閻錫山也深有感觸地說：“我們今天的困難，是種地的人少，打仗的人少。”
2月間，孫楚在鄉寧給閻錫山的電報中稱：“目前農村無丁，無人種地，營盤無兵，無人打仗，部隊已到瓦解境地”。閻錫山接電後堅定地提出要實現“種地的人多，打仗的人多。”
可是，如何實現這個目標呢？蔣介石是不可能給予解決兵源和軍糧問題的。經過反覆思考之後，閻錫山感到依靠他人不行，還是得自己設法解決，方能渡過難關。為此，他提出了“軍事第一，食糧第一，必須向食糧中心的抗戰政治的目標集中努力。” 經多次開會討論，他又想出了一套“不但中國從來沒有，就是世界各國也沒有”的“兩全之策”——“兵農合一”。
8月15日，閻錫山在克難坡召開有軍師級軍官和區（專區）、縣級負責人參加的“未刪行政會議”。會上，閻錫山正式決定試行“兵農合一”制度。他認為“兵農合一”的推行，不僅能使打仗的人多，種地的人多，而且還能把土地問題和國防問題熔一爐而解決，使民族革命與社會革命並一談而處理。
一、“克難”求存（10）
“兵農合一”的主要內容有三項：
（一）編組互助
以自然村為單位，把村中18至47歲的役齡壯丁，除去免役、緩役、禁役、停役的以外，不管其在村或不在村，每3人編為一個兵農互助小組，其中1人為常務兵，入營服役受優待，其餘2人為國民兵，在家領種份地或做工，每年共出小麥或小米5石，熟棉花10斤，優待同組的常備兵家屬，簡稱“優待糧花”。常備兵服役3年（工兵、騎兵、炮兵4年）期滿，轉服國民兵役，由同組中另抽一人入營服役，如遇有人不願服役時，以抽籤方式解決。閻錫山規定“晉西的壯丁，除過補晉綏軍外，不論中央軍、八路軍，統不能補；補上也不能頂兵役，將來還得補服晉綏軍的兵役”。他還把每年11月1日定為“兵農合一節”，屆時期滿的常備兵回家，新常備兵入營。
不在村的役齡壯丁，限期由家屬叫回，抽籤服役，逾期不歸者，則編入兵農互助小組，頂服國民兵役，由家屬代出優待糧花。
半殘廢不堪充常備兵而有耕作能力能當主耕者，在校求學的學生與按章不能緩役者，以及離村5年以內無音信的役齡壯丁，都要按現役每3人編為1個純國民兵小組，領種份地，交納優待糧花，優待在營服役的外省籍士兵。
已在軍中服役的本省籍士兵，由原籍村公所指定村中2人，編為1個兵農互助小組，給予優待糧6石、熟棉花10斤，以示優待。
編餘人員，如系本省籍的役齡壯丁，找保返原籍編組，不得到其他省份另謀工作。
（二）劃分份地
以村為單位，把村中的所有土地按年產量純收益小麥或小米20石作為1份的標準，劃分為若干份地，分配給國民兵領種。份地分為7等21級，優劣、遠近相搭配，如果是果園、菜地，則按上述標準把產物與糧食摺合，名為果木份地、蔬菜份地。劃分份地必須確定村界，如遇糾紛，則由區派員強迫主持劃界，不服從者給予懲處。
每個國民兵領1份地，如份地不夠時，兩個國民兵合領1份地；如份地有剩餘時，可借耕。非國民兵和婦女，不得領份地。
國民兵領到份地後，或與家屬自耕，或以自願結合的方式，與村中有勞動力的人組成耕作小組，由國民兵當主耕人，合作耕種，勞動產品，按勞力大小分配。為了保證份地的耕作，由村公所適當調配耕畜與農具。
國民兵充當常務兵，或者死亡、遷出村，均須退還份地；
