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7月,在組成憲法起草委員會後,關於何種國體適用於中國的討論,忽然成為輿論關注的中心和焦點,輿論先行,這是帝制發動的第一步。先是,8月3日,總統府憲法顧問古德諾(frankjgoodnow)39發表了《共和與君主論》,認為中國國情不適用於共和制。14日,即有楊度、孫毓筠、嚴復、劉師培、李燮和、胡瑛等&ldo;六君子&rdo;發起成立&ldo;籌安會&rdo;,楊度並於26日發表題為《君憲救國論》的長文,全面闡述中國應該實行君主立憲制的理由。30日,袁的親信段芝貴等密電各省長官,要求各地以公民的名義向參政院上書請願更改國體。9月1日,參政院代行立法院開會,沈雲沛、周家彥、馬安良、蔡鍔等請願改變國體。9月6日,袁派政事堂左丞楊士琦答覆立法院稱,改變國體須聽之於國民。於是,開始&ldo;製造民意&rdo;,這是帝制發動的第二步。
這事的具體做法是,袁先叫梁士詒等領起頭來,把所有袁的親信拉在一起,於1915年9月19日,在北京成立了全國請願聯合會,叫沈雲沛40做會長,那彥圖、張鎮芳做副會長,積極在全國範圍內發動他們所聯絡的社會上有地位的人,請願變更國體,擁護袁做皇帝。他們發動的物件,上自王公遺老、各省將軍、巡按使,下至各種行業的把頭,三教九流,行行俱全,多多益善。拉到的人,列入了請願名單,就被請去吃飯、看戲,此外還大有大份,小有小份地送錢。這樣,當然轟動起來了,很快就在全國各地造成了諸色人等&ldo;無所不包&rdo;的所謂全國性請願的大局面。41
沈雲沛的請願團於9月24日向參政院發起了總請願,反對召集國民會議解決國體問題。次日,袁世凱即諮復參政院,主張提前召集國民會議解決國體問題。袁為何一再堅持要由國民會議解決國體問題呢?讀者還記得四年多前,他就任臨時大總統前,向全國申明的&ldo;永遠不使君主政體再行於中國&rdo;的誓言吧,這個誓言盡人皆知,他現在要想回過頭去搞帝制,這個誓言就成了他的沉重政治負擔,為了避免被國人視為出爾反爾,毫無道德信義可言的小人,他必須把自己的背誓歸結為&ldo;民意&rdo;的要求。據說,當時的英國駐華公使朱爾典是堅決主張中國搞帝制的,當袁談及自己當年的誓言時,朱即以&ldo;民意&rdo;為說,勸其打消顧慮。商務印書館30年代在日本訪書時,曾見到過二人密談的記錄,據親見者回憶,其談話內容如下:
朱爾典首先提出中國國情不適合民主政制,非實行帝制不能治理圖強,只有袁的威望才能擔此重任。袁初則裝腔作勢,堅持不可。朱再三勸進,袁最後說他就任總統時,曾經在參議院宣誓,現在怎能背約。朱笑著說:&ldo;時勢變遷,前後情形不同,當時公從人民公意出任總統,今日人民公認國體應該變更,請願公為皇帝,公應時勢要求,名正言順,何必顧慮。&rdo;朱告退時又對袁說,他今日一番談話,是為著中國人民福利,為著英中兩國交誼著想,完全出於誠心。至於就他個人而言,則有莫大的損失。袁問此話怎麼說?朱笑著回答說:&ldo;我和總統多年交誼,謁見談話都極為自由,何等暢適愉快。他日公登大寶,非國家大事,不易得見龍顏;殿前拜謁,禮儀何等繁重,不能暢所欲言,對我說來,不是一個大損失嗎?&rdo;42
袁既下決心以&ldo;民意&rdo;塗飾自己的背誓無信,徐世昌即提出由&ldo;國民代表&rdo;決定國體,選舉皇帝。為了加速這個程序,就有了&ldo;十人密電&rdo;的發生,上演了中國成為共和政體以來第一次大規模操縱民意的鬧劇。這十個人是:朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、雷震春、吳炳