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雍正二年（1724年）初，河南巡撫石文焯摺奏：該省共有耗羨銀四十萬兩，給全省各官養廉銀若干，各項雜用公費若干，下餘十五六萬兩解存藩庫，彌補虧空。由於辦公費用都出在耗羨內，所以不用再從百姓身上打主意了。他的這一措施也是耗羨歸公的辦法。以前，雍正帝不太器重石文焯，認為他虛浮，看到這個奏摺後，改變了對他的看法，說：&ldo;此奏才見著實，非從前泛泛浮詞可比。封疆大吏，原應如此通盤合算。如何抵項，如何補苴，若干作為養廉，若干作為公用，說得通，行得去，人心既服，事亦不誤，朕自然批個是字。&rdo;就這樣，在雍正帝的大力支援下，山西、河南兩省率先實行耗羨歸公的改革。

雍正帝想在全國推廣山西、河南的辦法，然而又覺得難以把握，於是，他命令九卿會議討論，把各自的意見奏報。結果有很多官員對此不贊成，內閣也做出了禁止提解耗羨的條奏。理由有三條：第一，耗羨是州縣應該得到的，上級不應該干涉，更不應該全部收走。第二，把不是正稅的耗羨也當作正稅徵收，讓人覺得有增加賦稅的感覺。第三，督撫公開允許州縣徵收耗羨，使屬於私徵性質的耗羨變成了合法，這是允許屬下貪婪，而不是鼓勵、教育屬下。

內閣的這個奏議發出後，山西布政使高成齡表示不能同意。他在奏摺中針對朝官們的理由一一析辯道：&ldo;州縣官私徵耗羨，以補官俸不足；上司沒有耗羨，又不能枵腹辦事，不得已就得向州縣官要禮節常例，結果則還是出在耗羨項上，不如將之公開合法化，全省徵收，給各官養廉銀，形成定例，這樣上司也不能再勒索屬員，也省得州縣官藉口苛徵裡甲。&rdo;即：州縣官透過私徵耗羨，用來彌補自己俸祿的不足。但是，他們的上司不能直接收取耗羨，又不能空著肚子辦事，必然要接受下面州縣官所送的四時節禮，這禮還不是一樣也出在耗羨項上？不如由全省徵收耗羨，再由上司發給下屬各官養廉銀。這樣做，上司就不能繼續勒索屬員，也免得州縣官員有藉口去苛徵鄉裡。他又說：&ldo;耗羨歸公，不是增加耗羨，而是要比原來徵收的成數還要少徵，況且耗羨歸公，多徵也不歸州縣，誰還濫加成數。&rdo;即：耗羨歸公，不是再增加耗羨，而是比原來徵收的總數還要少。況且，耗羨歸公，多徵又不歸地方來支配，這樣，上司也不再勒索下屬，州縣官也不會再找藉口向民間徵收苛捐雜稅。他還說：大臣收節禮，甚至接受賄賂，這不是鼓勵、教育屬員的方法。不如公開地分配養廉銀，共受皇上的恩賜。

高成齡針對當時耗羨濫徵的實際情況，講解了耗羨歸公的種種好處。他指出，九卿所說看似有理，光明正大，既不增加百姓負擔，又能讓州縣官員滿意，而實際上是沽名釣譽，說得好聽，聽任州縣官員狂收濫派，不講做官的法規，不管百姓的死活，如果按照他們的意見，只能維持舊日的弊端。

關於高成齡的反駁意見，雍正帝給予了高度的重視。為了保證意見的公允，雍正帝又把問題交給總理事務的王大臣以及九卿、詹事、科道各級官員討論，並且一再要求他們討論時應&ldo;平心靜氣，虛公執正，確議具奏&rdo;，同時警告他們，如果是心懷不軌或者意氣用事的話，那麼在這件事上，將有人要遭殃。由此可以看出，雍正帝在這件事上是支援高成齡的。朝中大臣已意識到這不是一件小事，必須慎重商議。但由於這件事涉及到內外官員的切身利益，也涉及到人們自身的政治觀念，所以反對的人依然很多。不但私下反對者比比皆是，而且還有不少人公開上疏駁斥，他們認為諾岷和高成齡的辦法將會給今後官員的日常公務造成麻煩。來自山西省內的反對呼聲也很高，持改革意見的山西官員勢單力薄，感到壓力十分大，政策的實行也陷入了困境。在這種情況下，雍正帝實行了&ldo