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改革開放以來，執政黨領導人吸取了以往的教訓，在推進改革方面找到了新的並且有效的方式，即開放。無論是政治過程還是經濟過程，都向社會各種力量開放，這種開放當然不是西方式的開放，即多黨制或者政治多元主義，而是把各種社會力量吸納到執政黨內，構成黨內的競爭。

關鍵是再確立中央權威

那麼如何促成政治和經濟過程的再開放呢？這裡，確立中央的權威至為關鍵。儘管來自社會的壓力非常重要，但從制度建設的角度看，自下而上的社會壓力，也必須透過中央權威來發生有效作用。就是說，有效的改革取決於自上而下的改革議程和自下而上的改革動力的結合。

現在中央政府權威的流失不僅僅是因為強人政治已經成為過去，更是因為一些頂層結構性因素的變化，使得責任和權力出現不一致性。從中央層面看，政治局常委一直處於擴大之中，從20世紀80年代的5人擴大到90年代的7人，後來再擴大到9人。這是黨內民主和集體領導所需，但同時也在增加協調的難度。把國事分解成各個不同的部門（或者&ldo;口&rdo;），專人負責，形成了實際上的國事方面的&ldo;勞動分工&rdo;。有分工，就要有協調。在分工缺少協調的情況下，就會出現很多負面的結果。

最近，中央層面就改革提出了&ldo;頂層設計&rdo;的新概念。提出這個概念主要反映了現在中國的改革缺失頂層設計的客觀情況。實際上，&ldo;頂層設計&rdo;的目標不僅是要強化中央政府在設計改革過程中的作用，避免改革議程和過程的既得利益集團化，更重要的是希望中央政府協調改革的執行和實施。

那麼如何實現&ldo;頂層設計&rdo;呢？這裡可以結合其他國家的經驗，考慮建立三個國家級別的委員會，即國家經濟委員會、國家安全委員會和國家政治委員會。現在儘管也存在著各種領導小組，但這些小組都是虛體，非實體，主要為協調各官僚機構的利益，沒有實質性的制度意義。國家委員會則不同，其目的是要在決策過程中吸收社會力量，超越官僚體制利益（或者其他既得利益者的利益），而在決策實施過程中又對各個相關的官僚機構進行協調，保證決策的實施。就是說，決策要回歸其政治性，而官僚機構必須回歸到其作為政策執行工具的角色。（應當指出的是，日本民主黨曾經設想的改革就是要求政治家決策，而官僚體制回歸其工具職能。）

國家級委員會統籌改革

設立國家安全委員會主要是進行國際關係和外交事務的決策與實施。這方面，筆者已經在本欄多次提到過，不再重複。

國家經濟委員會可以協調國家的經濟社會政策，很多國家都有此類協調機構。在美國稱為總統經濟委員會，是總統的經濟決策班子。在中國，經濟社會事務主要是由國務院負責，但是部門捲入過多，分工過細，決策往往體現的是官僚體制的利益，而非社會經濟的整體利益。設立這樣一個機構的實際需要早就體現出來了。朱鎔基任總理時期所設立的國家經濟與貿易委員會，現在的發展與改革委員會都是這種需要的體現。不過，無論是經貿委還是發改委，機構設定的初衷都是要負責設計改革，而最終演變成了一個具有深厚的自身利益的另外一個官僚機構。要這些機構設計改革難度可想而知，誠如前審計長李金華所言，發改委本身必須是被改革的物件，要它設計改革，如何可能？

因為缺少類似國家經濟委員會這樣的&ldo;頂層設計&rdo;機構，中國的改革&ldo;部門化&rdo;的現象越來越嚴重。很多改革，包括住房改革、教育改革、衛生改革、稅收體制改革等，都成為部門自己設計改革、自己改革自己的鬧劇。結果，部門自己改革自己是假（因為不可能有自己