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原刊於《聯合早報》2006年8月15日
政協改革與政治機構的協調
中共中央政治局1月25日召開會議，研究加強政協工作，胡錦濤總書記主持了會議。敏感的中國政治觀察家已經對中國高層的這個舉動產生了濃厚興趣。政治局專門討論政協工作的會議並不多見，在3月&ldo;兩會&rdo;來臨之前召開這樣一次會議，更引起了外界對中國政治變遷的一些遐想。
在中國政治系統中，人民政協的作用很獨特。說其重要，因為它是統一戰線的組織，是各民主黨派、人民團體和各民族各界人士等參與政治的最為重要的機制，是中國協商式民主的載體。說其不重要，是因為政協只有議論和討論政治的權利，而沒有投票權，即平常所說的&ldo;有口無手&rdo;，也就是說政協沒有影響國家大政方針的決策權。
改革開放以來，政協的角色已經發生了很大的變化。在80年代，胡耀邦提倡要和民主黨派&ldo;肝膽相照、榮辱與共&rdo;，政協的作用開始得到重視。90年代初以來，政協主席都由一名政治局常委來擔任。政協也已經從從前的退休名人場所轉變成為一個有效的議政論壇。近年來，政協提出了諸多相當好的政策建議，並為相關權力機構所認可和接受。
現在政協一年一度會議，數千政協委員有機會團聚一次。即使在這一兩個星期裡政協委員能夠暢所欲言，也很難說政協具有實質性的政治意義。如何進一步發展政協，提升其在中國政治系統中的地位和作用，這越來越成為中國領導層所面臨的一個問題。
實際上，在80年代提倡政治改革的時候，類似的問題已經被提了出來。當時問題提得很直截了當：政協能否改造（或者提升）成為中國的上議院？問題既然提了出來，提出者總有其合理的考量。但當時因為鄧小平反對中國搞西方式的&ldo;三權分立&rdo;型別的政治制度，這個問題沒有下文。此後因為80年代後期圍繞政治改革而產生的種種風波，任何有關政治改革的理性討論皆成為不可能。
但是政協轉型這個問題直到今天依然存在，並且隨著政協作用的越來越大，如何重新界定其制度角色的問題變得越來越重要。筆者認為，應當對政協能否改革成為上議院這個問題進行理性的討論，可以從如下幾個方面來考量。
首先，把政協改造成為上議院和中國是否實行西方式的&ldo;三權分立&rdo;政治制度毫不相關。沒有任何案例和政治理由可以把兩院制和&ldo;三權分立&rdo;等同起來。&ldo;三權分立&rdo;指的是立法、行政和司法權力之間的分立，以達到權力之間的互相制衡，防止專制的出現。而&ldo;一院制&rdo;或者&ldo;兩院制&rdo;涉及的只是立法機構本身，根本不涉及政體問題。
第二，把政協改造成為上議院可以說是中國政治機構理性化的關鍵一步。筆者一直認為，中國的政治發展必須先進行現代國家制度建設，後再進行民主化。如果民主化在先，很多現代國家制度就很難再建立。建設現代國家制度，一方面要有新制度的產生，另一方面要對現有的機構進行調整，使之合理化。相信機構的合理化會是今後相當長一段時間內中國政治改革的重要內容。
很多年來，中國的機構改革一直注重的是幾大機構內部的改革和調整，如國務院系統、全國人大系統或者全國政協系統。這樣的內部機構改革無疑是相當重要的，但這樣的改革對整個政治體系的合理化來說遠遠不夠。在幾大機構內部改革以後，現在更要注重於這幾大機構之間的關係的調整。全國人大和國務院之間關係的調整或者理順在近年來已經提到議事日程，唯獨政協還流離於調整之外。因此，&ldo;兩會&rdo;（全國
