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原刊於《信報》2002年5月14日

高官問責與中共新政治文化

總理溫家寶最近主持召開國務院常務會議，對中石油川東鑽探公司去年12月井噴事故、北京密雲縣今年元宵燈會人員傷亡事故和吉林省吉林市中百商業大廈特大火災事故作出處理決定，同意中石油公司總經理引咎辭職。隨後，密雲縣縣長和吉林市市長也先後辭去職務。這些舉動已經受到海內外的注意，可說是一片叫好聲，認為這是高官問責制的開端。

無疑，這些舉動和胡錦濤、溫家寶新領導層所要樹立的&ldo;親民&rdo;形象是一致的。高官問責的做法是從&ldo;非典&rdo;事件中北京市市長孟學農和衛生部部長張文康辭職開始的。當時很多人認為這樣做可能是出於來自國內外的政治壓力，只是一種權宜之計。不過對上述事件的處理方式表明，高官問責不僅延續了下來，而且開始體現在制度層面。隨著這些事件的發生，中共中央的《黨政領導幹部辭職暫行規定》也隨之開始實施。

高官責任制可以說是國務院機構改革的延續。中國政治改革的重點一直是機構改革。從70年代末期到現在，國務院機構改革已經經歷了二十多年，其中，以前總理朱鎔基1998年的改革最為激進。儘管朱鎔基的機構改革並沒有像當時所設想的那樣得以完成，但經過那次改革，中國大體上確立了一個合理的官僚體系，來適應全球化和市場經濟的需要。就是說，大體的構架已經定型，除了進行一些逐步的調整以外，機構不可能無限度地精簡下去了。

但這不是說，國務院系統的改革就已經完成了。溫家寶新政府形成以來，機構上的調整並不大。如何深化改革？溫家寶顯然已經找到了新的改革動力。機構改革的目標是建立一個合理和理性的構架，是&ldo;硬體&rdo;。有了這個硬體之後，還需要&ldo;軟體&rdo;，即新的行政文化或者官僚文化。沒有這樣一種文化，無論有怎樣的&ldo;硬體&rdo;，行政體制的有效運作還是不可能的。從這個方面來說，培養一種新文化和機構改革一樣重要，但比機構改革更困難。

不過，在中國的政治體制內，人們對能否建立一種真正行之有效的高官問責制不可以抱太高的希望，因為新領導層在這樣做的時候，面臨著很大的制度性制約。從世界各國經驗來看，我們可以把高官問責分為三個互相關聯但又較為獨立的方面，即行政責任、政治責任和法律責任。

目前，溫家寶政府所能做到的也就是行政責任。大多辭職的都是政府官員，即部長、市長和縣長，他們不是黨委書記。黨委書記是實際上的一把手。當事故發生後，各級黨委書記又是如何呢？至今還沒有黨委書記負責的例子。中國儘管有些選舉，但所有重要的幹部都是上級任命的。下級政府官員應當負責，那麼黨的上級官員要不要負責？從更深一層意義來說，要不要實行政黨責任制？中國是一黨執政，沒有反對黨來監督和制約，但這並不是說，執政黨不用負任何責任了。黨的官員以及黨所任命的官員有責任，那麼執政黨有沒有責任呢？答案是顯然的。只有當各級黨委對事故負責的時候，只有當執政黨也成為責任的一部分以後，政治責任制才可以開始。很明顯，政治責任制還遠遠不能提到議事日程上。

法律責任也還很遙遠。黨政官員如果觸犯法律如腐敗、瀆職等，當然要負法律責任。但如果是責任事故呢？有沒有因為重大責任事故而辭職的高官進入法律程式的？至今在高官中間還沒有出現。一些事故造成很多人的死亡，可是這些事故從來就沒有進入法律程式。沒有法律作為最後的制度根據，高官問責制就不牢靠，因為只有法律才是各種制度的最後依託。

要培養一種高官問責的新文化，必須從所有這些制度面入手。