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十九世紀後半葉日本明治維新，實行內閣制，制定憲法，國家很快強盛起來，繼甲午戰爭打敗中國後又在19041905年的日俄戰爭中打敗了專制的俄國。這個事實激起了中國資產階級立憲念頭。光緒三十一年正月二十日，出使日本大臣楊樞就建議實行君主立憲。江蘇名士張謇寫信給袁世凱，以日俄之勝負為例子，宣傳憲政改革好處。後來湖廣總督張之洞、兩江總督魏光燾、雲貴總督丁振鐸、署兩廣總督岑春煊、駐法公使孫寶琦、直隸總督袁世凱等也都奏請立憲。慈禧太后終於接受了立憲的建議。但她也有將計就計，借立憲之名來實施加強中央集權之實的意圖。
當年六月十四日清廷派載澤、徐世昌、紹英、戴鴻慈、端方五大臣分赴歐美日本&ldo;考察政治&rdo;。革命黨人吳樾為揭穿清廷的騙局，乃於八月二十六日在正陽門火車站謀炸五大臣，炸傷載澤、紹英，清廷以李盛鐸、尚其亨替代載澤、紹英兩人。
第二年考察了10多個國家的憲政的五大臣回國後即請求清廷實行憲政，極言立憲有&ldo;皇位永固&rdo;、&ldo;外患漸輕&rdo;、&ldo;內亂可弭&rdo;等好處，並提出首先要改革官制。御前會議決定：1十年以後施行憲政（1908年因國會請願才改為以9年為期）；2大體效法日本；3廢現行督撫，新設督撫相當日本府縣知事；中央政府組織略與日本現制相等。
要削減督撫權力，袁世凱第一個不願意。議論到中央官制，又涉及到一些人的利益，於是朝廷出了個&ldo;五不議&rdo;：軍機處不議，內務府不議，八旗不議，翰林院不議，太監事不議。三十二年七月十三日頒詔&ldo;預備仿行憲政&rdo;。
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