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據《隋書》卷二四《食貨志》,東晉之初,“都下人多為諸王公貴人左右佃客、典計、衣食客之類,皆無課役”,於是而有給客制度的出現。據《南齊書》卷一四《州郡志》(上)南兗州條,晉元帝時,“百姓遭難,流移此境。流民多庇大姓以為客。元帝太興四年(321年)詔以流民失籍,使條名上有司,為給客制度。而江北荒殘,不可檢實。”太興四年的給客制度限於流民之失籍者,地域只是都下及揚州江南諸郡。制度規定流民皆條其名上有司,並規定為客者皆注家籍,即附籍於主人戶中,其用意在於使流民有名可稽,使國家在一定程度上可以掌握這些流民。《晉書》卷九一《儒林?徐邈傳》,東莞徐澄之與臧琨率子弟並閭里士庶千餘家南渡江,家於京口,遂世為京口人。依情理度之,徐氏、臧氏所率流民居京口者,以社會地位論,既有士有庶;以經濟狀況論,當有地主、僮客與自耕農。但要進一步指實這種區分,估計各自所佔的比例,探究這些人所受給客制度的影響,則是困難的事。
給客制度本身,還不是東晉直接徵發流民為兵。但是流民既已著籍,東晉朝廷徵發他們就有了根據,所以出現了同年所頒“免中州良人遭難為揚州諸郡僮客者,以備徵役”的詔令,見《晉書》卷六《元帝紀》。這是以詔令形式放免為私家僮客的流民而徵發之,而其直接目的正是為了加強軍隊以對付王敦。“發僮”,當即《晉書》卷九八《王敦傳》永昌元年(322年)王敦請誅劉隗疏中所謂“發良人奴,自為惠澤”之事,良人奴不是指良人之奴,而是指流民本為良人如今淪落為奴者;發以為兵,當即“兵家”,其身份同於客。“發客”,當亦是發以為“兵家”,例同《晉書》卷六九《刁協傳》“取將吏客使轉運”及同書卷*《司馬元顯傳》發“免奴為客者”為兵。晉元帝在同一年之內所行給客制度和發僮客為兵二事,都是針對流民而發,都是為了對付王敦。所以被徵發者,其萬人配劉隗鎮淮陰,萬人配戴淵鎮合肥,名曰備胡,但實際目的是一目瞭然的。同時,檢校流民也是為了限制南北大族蔭佔流民的特權,這又成為王敦起兵的口實,成為南北大族多支援王敦起兵的一個重要原因。
發流民之為僮客者為兵,被門閥士族視為一項可一而不可再的弊政。強發之兵也不甘驅使,沒有戰鬥力。所以王敦第一次南下時,劉隗、戴淵之兵還救京師,一戰即潰。雖然如此,當東晉面臨王敦第二次起兵威脅的時候,東晉可以用來對付王敦的力量還是隻有流民。不過,朝廷絕不能再採取徵發流民之為江南諸郡僮客者的老辦法,而是利用麇集在江北和淮域的流民集團,並且不破壞流民集團中原有的統屬關係。這就是太寧二年(324年)郗鑑與明帝密謀用流民帥的力量以對抗王敦的背景。郗鑑本人就是流民帥之一,他知道流民帥有為朝廷所用之可能,由他嚮明帝作出有關的建議,是比較合適的。
屯駐於江淮之間受東晉委署的流民帥,多數曾有在北方抗拒胡羯的歷史。他們所統的武裝力量長期相隨,多少具有私兵性質。東晉朝廷不得不重視他們,又不敢放心大膽地使用他們。他們是東晉的一支唯一可用的兵力,可又是朝廷不能完全信賴的兵力。一般說來,東晉是按照流民帥原有的地位高低和兵力多寡,委之以太守、刺史、將軍之號,劃分大致的地盤,羈縻於長江之外,拒絕他們過江南來。對於已經到達或者將要到達長江的流民帥,東晉往往以軍事理由促其北返。祖逖率眾南來,行達泗口,琅邪王司馬睿“逆用”之為徐州刺史。後來祖逖率部眾一度過江,居於京口,但是立足未久,又受命以豫州刺史名義,率部北返,活動在淮北地區。蘇峻率部眾由青州泛海入長江,達於廣陵,不久也受命北返彭城作戰
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