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分東蒙(即內蒙呼和浩特以東)和西蒙(即內蒙西部及甘肅和新疆北部的蒙古族居住區)，以東經11627度為東西蒙分界線，東蒙歸日本，西蒙歸俄國16。在俄國看來，中國內部的革命或動亂，是混水摸魚的好機會。&ldo;兼弱攻昧，取亂侮亡&rdo;，對中國人來說，是一再應驗了的古訓。國家為什麼需要穩定，為什麼對內亂要予以無情的鎮壓，就是因為周圍有無數雙虎視眈眈的眼睛在盯著你，你的內亂，就是強鄰的機會。因此，辛亥革命固然有積極的意義，但負面的作用也不可否認，它為沙俄提供了一個下手分裂中國的機會。
1916年7月3日，袁世凱死後不久，俄、日又在彼得堡第四次訂立密約。密約&ldo;承認雙方重要利益須要在中國不落在任何第三國之政治勢力之下&rdo;，如遇第三國危及兩國任何一方在華&ldo;重要利益&rdo;而導致戰爭時，一方一經請求，締約國即須援助，&ldo;且兩締約國在未得彼此同意之先，不得單獨媾和17。&rdo;此項密約，將雙方所謂&ldo;重要利益&rdo;的範圍由滿蒙延伸至中國全境，甚至結為盟國，不惜一戰，其吞噬中國領土的野心，可見一斑。但一年後俄國爆發革命，此約遂不了了之。
回過頭來看這段痛史。先是，日俄1907年訂立了瓜分滿蒙的秘密協議後，為了抵制日俄的陰謀，清廷先後作出了聯美製日、東北建省、全面開放、移民實邊、發展實業等多項決策。一批大臣，如岑春煊(兩廣總督)、錫恆(科布多辦事大臣)、程德全(署理黑龍江巡撫)、貢桑諾爾布(內蒙喀喇沁郡王)等先後上折建議，在外蒙實行新政。1909年10月，朝廷派三多出任庫倫辦事大臣。三多(1875‐1940)，漢姓張，字六橋，蒙古正白旗人。十七歲中舉，歷任杭州知府、浙江武備學堂總辦、洋務局總辦、京師大學堂提調、民政部參事、歸化副都統等職。三多為人&ldo;年力精壯，好文事，有幹練才&rdo;，但行事不免操切。他&ldo;以俄人謀蒙日亟，力糾積弊18&rdo;，在外蒙古力行新政，主要是興辦教育，移民實邊19，開放招墾，籌練新軍，奏請修建張恰鐵路(張家口‐恰克圖)等。
自明朝中葉以來，蒙古就分為三大部，即：內蒙古(又稱漠南蒙古、東蒙古)、外蒙古(即喀爾喀蒙古，又稱漠北蒙古)、厄魯特蒙古(又稱漠西蒙古或西蒙古)。康熙年間，清廷擊敗噶爾丹後，喀爾喀蒙古內附，行內蒙古制度，與清皇室世代通婚。當時外蒙又分為土謝圖汗部、車臣汗部和扎薩克圖汗三部，在行政上也分為三部分：庫倫、科布多和烏裡雅蘇臺，由朝廷直轄，分別由兩位辦事大臣和烏裡雅蘇臺將軍管理。庫倫活佛哲布尊丹巴八世20等僧俗封建領主認為三多的新政危及了自己的特權和既得利益，同時也覺得清廷衰弱已極，不如另找有力的靠山，遂決定派出使團赴彼得堡，提出脫離中國，託庇於沙皇俄國的保護。對於這樣送上門來的機會，沙俄當然不會放過，於是宣稱在外蒙推行新政&ldo;是敵視俄國的行為21&rdo;，並於8月向中國外務部提出交涉，&ldo;謂中國近來在蒙古新理移民，練兵，整頓吏治，蒙民不安，俄不能漠視，將籌對付方法22&rdo;云云。
哲布尊丹巴叛變的另一重要原因是，十三世達賴喇嘛由於出逃印度大吉嶺，投靠英國人，而於宣統二年被清廷革去了封號。八世哲布尊丹巴是十二世達賴的親侄子，與十三世達賴的關係也非同尋常，達賴被革職的訊息傳來，哲布尊丹巴不免有兔死狐悲。唇亡齒寒之感。哲布尊丹巴何以會有藏族的親緣?這還要從乾隆皇帝對喇嘛教的政策改變談起。喇嘛教有四大活佛：除藏區的達賴、班禪外，就是外蒙古的哲布尊丹巴呼圖克圖和內蒙古的章嘉呼圖克圖。由於
