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作用，從而高估了「耗羨歸公」在財政體制變革方面的作用。雙重統治格局下，中央官府與地方官府同屬於上層政權，其財政職能和目標是一致的，均為國家財政（如前述，社會財政源於基層社會組織的代表士紳階層自籌自用）。「耗羨歸公」毋寧說是上層政權層次中中央集權財政的頑強表現，或者說，是清統治者以實際行動明確地方官府與中央官府同屬於上層政權，而對偏離或破壞中央集權財政的一種糾正。
「耗羨歸公」解決的是一個「倒掛」問題：將原本按統治者思維邏輯認為與基層社會有關的支出（包括官員特別是地方官員的部分俸祿、地方公費、地方發生的戰費等）由地方官以向基層加收「規費」的方式「暗補」，改為將主要規費「耗羨」合法化，由中央統一以經制內開支的方式「明補」，約一半用於做為官員俸祿補貼的「養廉」；一半用於各省公費。事實上，乾隆以後，「耗羨歸公」作為永久定製確立下來。其中的養廉銀成為中央下發官員固定俸祿的正式組成部分。而「以公完公」用於各省公費的「耗羨」，則首先受到中央的嚴格監管，其次有時也被中央用於解決國家財政的有關用度。
第二種觀點似失於不夠具體。清代籠統的上層政權中畢竟有中央官府與地方官府之分，亦即國家機器內部的各個分支。「耗羨歸公」，「耗羨」納入經制內財政，確屬「收權」。然具體是「耗羨徵收權」從地方官府最低一級州縣收到中央；「耗羨支出權」從地方官府最低一級州縣收到地方官府最高一級省（藩庫）。儘管有中央的嚴格監管，以省級官員掌控的地方官府畢竟有了經制內的合法經費，可以用於行政公費及極少數規模在國家以下、基層社會以上的公共開支。
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