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其次，要在江山城內建設各類工廠，工廠初期是比較初級的加工業，但因為加工過的東西，不論是實用的，還是吃的，總歸比它們原來的狀態要好賣許多，所以，銷路也有保障。
這是對於不想從事農墾的流民，城民議事團招收他們進工廠工作，工廠提供食宿，每月還有一定數量的補貼，當他們學習到技術並熟練掌握的時候，將有機會升級為技工，享受更高的待遇。同時，工廠歡迎有手藝的工匠前來投靠，對於有一技之長的手工藝人將給予城民待遇，如提供住房，並由政府按月發放補貼，要求是為城民議事團所建的各類工廠服務5年，5年後去留自便。此為工民。
同時，還將在江山城四周實行屯田制，參與屯田的流民將獲得固定的土地，和城民議事團提供的生產工具，並且不需要交納餘糧，唯一的要求是每年農閒時到工廠幫工。這一點上，程長風的基本建設思路就是‐‐工業為重。此為農民。
第三，軍事上則提出，在江山城周邊，臨內陸一側建設個衛星城市，這三個城市包括它們的周邊都實行軍事屯田制，即戰時為兵，和平時務農。同時，這2個衛星城市也是江山城市面對內陸的商貿集散地和情報集結地。
當然，對於軍事屯田的流民待遇時很高的，每月除按時領取比一般城民都高的獎金外，服役滿5年後皆有機會選擇加入江山城民。對於戰爭中死亡的，城民議事團將負責撫養他們的妻小，其妻小同時自動獲得城民稱號，享受城民議事團提供的津貼待遇。此為兵民。
第四，內政的另一步就是商業，對於主動把商號遷徙到江山城中經營的商家，將給予免稅一年的優惠，一年期限到後，實行1/15稅，可以說說是優惠到極點。同時，城民議事團還將給予這些商家城民稱號。此即為商民。
最後是教育，將在工廠的熟練工人中挑選一定的人選進入技術學校學習更高的技藝並開闊思路。
所有江山城城民的子女，凡8歲以上，15歲以下都將有權利享受免費的教育，當然教育以開闊視野和培養技藝為主，主要是讓這些人擁有一技之長，成為未來江山城的中堅。
對於能為整個城市建設做出巨大貢獻的，如提出某些新發明，或者提出了某些重要的建議的人，將給予城民議事團榮譽議事的封號。享受城民議事團提供的免稅免勞役等待遇。
同時宣佈，江山城內無郡守縣令的稱號，最高階別的政府為城民議事團，最高負責人為議事團首領，暫時由程長風兼任，議事團成員由四民內的傑出代表組成。
四民制度雖然在當時看起來簡單，但其中所包含的深意卻影響了未來大漢帝國的走向，由四民制度推選出的代表，比較客觀公正的維護了各個階層的利益，把社會矛盾減少到最小，從而讓程長風、飛虎軍，還有他的江山城贏得了一個穩定的發展基礎。
至少，在制度出臺的那一刻，很多人因為它的出現而對江山城充滿了疑惑，但更多的人，卻因為它的公佈而對新生的江山城充滿了期待。
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正文 第三十六章，城裡城外
臨近渤海灣的一片灘塗上，在漢中平二年的盛夏時節忽然變得熱鬧起來。
先是一群大約2000人，身穿普通的農民服裝，手拿各種生產工具的隊伍來到了這裡，在幾天內搭建起了一排排簡單卻整齊的工房；接著，一隊盔甲鮮明，身穿黑色竹製鎧甲計程車兵跟著開拔進來，並迅速在整個灘塗工地外圍十幾裡的地方建立了三個環行工事。
這些人，正是幽州刺史程長風的手下，第一隊人是李嚴帶領的20
