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現在來談輪船招商局的性質。在籌辦輪船局之初，李鴻章就定下&ldo;官督商辦&rdo;的調子。他說：&ldo;目下既無官造商船在內，自無庸官商合辦。應仍官督商辦。由官總其大綱，察其利病，而聽該商董等自立條議。&rdo;從此，輪船招商局就被貼上&ldo;官督商辦&rdo;的標籤。其實，具體研究分析招商局各個階段的發展情況，並非都是如此。
在1873年1月到同年6、7月半年時間，輪船招商局既沒有商辦其人在局中，也無官督辦之名與職。有人說這半年是官商合辦，也不符合事實。這半年主要是朱其昂主持局務。朱雖為出身於沙船主的舊式商人，但當時主要是道員身份的漕運海運委貝，&ldo;官&rdo;是其主要方面。從運輸說，當時的輪船招商局是運漕糧和官場貨物，未載客貨。從資本說，除官項20萬串外，李鴻章那裡的5萬兩和滬上紳商5萬兩並沒全到手。從經營方式說，水腳無定規，經濟無核算，完全不實行資本主義企業原則。故這時的招商局既非官督商辦，也非官商合辦，而應該是官辦性質。
1873年夏唐廷樞等任總、會辦後，招商局成為商辦企業。它直至1885年，一直沒有官督辦，負實際經營責任者為買辦商人唐廷樞、徐潤。按唐氏所訂章程，總辦為&ldo;商局主政&rdo;，不僅&ldo;商董分派各分局任事仍歸總局排程&rdo;，而且總局、分局、棧房、司事人等，&ldo;由商總商董挑選精明強幹，樸實老誠之人&rdo;充任，對被選上的董事，規定&ldo;以三年為期，期滿之日，公議或請留或另舉&rdo;。這些規定，基本保證了領導成員由商擔任，比較有效地防止了徇私腐敗風氣的蔓延。從資本構成看，此時的招商局可以說全是商資。公局開辦時的官項20萬串，是&ldo;只取官利，不負盈虧責任，實屬存款性質&rdo;。這說明招商局創辦伊始沒有官股。1877年因購買旗昌船產，官帑在商局資本總額中猛增到190餘萬兩，比重大大超過商股，但它仍&ldo;屬存款性質&rdo;，且是暫時現象。從1879年起，招商局歸還官幫126500兩，其餘額170餘萬兩，從1880年開始，每年歸還35萬兩，計劃5年還清。其間因中法戰爭影響，直至1892年始全部還清。一方面官帑逐步歸還，另一方面商股不斷增加；從1872‐1873年度的10餘萬兩，增至1881‐1882年度的100餘萬兩，1882‐1883年度的200餘萬兩。商股還有繼續增加趨勢。這固然說明借貸的官帑之份量逐漸變得微不足道，也說明商人對招商局代表商方利益的信任。例如，1882年官僚們借官帑之名而干涉招商局局務，卻遭到唐廷樞、徐潤的堅決反對。他們指出，官帑不是股份，是貸款，表示&ldo;依期歸還，帝息陸續繳官。嗣後商務由商任之，盈虧商認，與官無涉，請兔派員&rdo;干涉局務。代表商人的總辦、會辦唐廷樞、徐潤實操商局管理經營權是顯然的。
權操諸商總辦還可舉出一些例證。例一，1873年盛宣懷託朱其詔將其親戚安插於招商局，握用人權的唐廷樞予以拒絕，朱其沼只能無可奈何地作了&ldo;商局用人景翁早已定奪，……無從報命&rdo;之嘆以告盛氏。例二，1877年買並旗昌輪船公司破產，唐廷樞在福建，盛宣懷遠在湖北，雖然最後是由盛宣懷&ldo;請於幼帥（兩江總督沈葆楨字幼丹‐‐引者），以此定議&rdo;，但最初決定購買者是徐潤，徐氏記其事說：那時無可與商，乃與司友嚴芝楣二人通宵籌計，作出以222萬兩購買旗昌船產的決定。不僅如此，徐澗還說過&ldo;一切局事俱由職道一人經理&rdo
