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大曆十二年（777年），代宗在舅舅左金吾衛大將軍吳湊的協助下，一舉剪除了專權亂政的元載集團，將朝政真正掌握在自己手中。
代宗自登基伊始就一直心懷中興大唐的夢想，只是一來他性格偏柔不夠強勢；二來朝中相繼有權閹李輔國、程元振、魚朝恩，以及宰相元宰的掣肘，以至在位十五年，幾乎全都浪費在與這些人的明爭暗鬥上，根本無力施展抱負。
現在終於守得花開見月明，代宗開啟了他的復興之旅，只是留給他的時間不多了！
賜死了元宰、廢掉了王縉，代宗將太常卿楊綰、禮部侍郎常袞提拔為宰相。
兩人均為進士出身，履歷大同小異，均沒有在地方任職的經歷，也都先後擔任過太子正子、起居舍人、中書舍人等職，具有較高的文學素養與從政經驗。
特別是楊綰，為人清廉節儉，不事虛華，在朝中聲望很高。詔令下達當天，不僅滿朝文武爭相慶賀，就連高官權貴的奢靡行徑也大為收斂。
正在大宴賓朋的郭子儀，聽到楊綰任相，立即將席間歌舞助興的樂伎撤走大半。京兆尹黎幹一向官威極大，出行扈從人馬眾多，楊綰命令一到，即日起只保留了十名騎兵。還有御史中丞崔寬，竟讓人緊急拆毀了富麗堂皇的府第。
當初元宰任相，官員們都願意來京任職，他惟恐有人威脅自己地位，在制定俸祿標準時刻意把京官俸祿壓的很低，以至駐京官員單靠俸祿無法維持正常開銷，只得向外地官員借貸，嚴重影響了京官穩定。
楊綰、常袞一上任，就向代宗詳細稟明瞭這一情形，陳述其中利害關係，提議增加京官俸祿標準，得到代宗允准。
四月二十八日，新的俸祿標準頒佈實施，京官每年平均收入約為十五萬六千緡，極大提升了在京官員的榮譽感和向心力！
安史之亂期間，玄宗出於抗擊叛軍需要，下令在內地設定節度使、觀察使。節度使權力與邊防藩鎮相同，職能與戰區相類，管轄地盤大、獨立性強，有正式編制的軍隊，可指揮調動區域內所有武裝力量。
觀察使略低於節度使，沒有朝廷授予的旌節，允許自行徵募一定數量的團練兵（相當於民兵）。觀察使兼任都團練使，有權指揮所轄一州或數州團練兵；刺史兼任團練守捉使，負責本州團練的徵募與訓練。由於觀察使地盤小、力量弱，對朝廷較為服從。
安史之亂平定後，一方面國內局勢趨於穩定，內地再無大規模戰事，各州團練兵的存在不僅意義不大，還浪費了大量民力及租賦；另一方面，隨著時間的延長，一些強勢的觀察使開始仿效藩鎮做法，不斷擴大團練數量，漸有尾大不掉之勢。
為了根除這一隱患，朝廷經過慎重考慮，下詔除保留都團練使外，將各州團練守捉使一併裁撤。並明確觀察使如無緊急軍務，不得擅自徵召刺史，或者停止刺史職務找人代理，從制度上防止了觀察使濫用權力。
各州如需保留團練兵，編配數量由朝廷統一確定，不得擅自增減。團練兵區分為“兩類”：一類稱“官健”，由州府統供糧食、衣物；另一類名“團結”，由各地臨時徵召壯丁，春夏務農、秋冬服役，官府發給口糧、醬菜。
戰亂以來，州縣官員俸祿標準不一，加之元載、王縉徇私舞弊，僅憑個人喜好隨意境減刺史月俸，致使多的每月上千緡，少的僅有幾十緡。這次也開始統一制定上自節度使，下至主簿、尉級官員的俸祿標準，原先超額或不足的，一律按標準取齊，使得上下有序。
這些基礎性工作，自平定安史之亂算起，一直拖了十多年，直至楊綰、常袞上任才逐一建立、理順，朝廷總算有了按章程辦事的樣子！
楊綰、常袞除了建章立制，還致力於舉薦賢才，因得罪元載被貶出朝廷的湖州刺史顏真卿、淮南判
